Статья 45. Права общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов)

Часть 1 комментируемой статьи развивает положения ст. 30 Конституции РФ, провозгласившей право каждого на объединение и закрепившей свободу деятельности общественных объединений в Российской Федерации. Содержание конституционного права граждан на объединение регулируется Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ГК РФ, другими федеральными законами, регламентирующими статус отдельных видов общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации на территории Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ право на объединение включает в себя:

• право создавать на добровольной ове общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;
• право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;
• право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Создание гражданами общественных объединений способствует реализации их прав и законных интересов. В аспекте комментируемой статьи создание общественных объединений потребителей способствует реализации прав потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов.

Общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), как это следует из содержания п. 1 комментируемой статьи, должны осуществлять свою деятельность в соответствии с уставом и законодательством РФ. Соблюдение Конституции РФ и законов является овной конституционной обязанностью всех субъектов общественных отношений, в том числе граждан и их объединений. Принцип законности является одним из овных принципов деятельности общественного объединения (Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ).

Деятельность общественных объединений, а также создаваемых ими ассоциаций и союзов подчинена уставным целям, т.е. целям, предусмотренным в уставе общественного объединения.

На сайте Союза потребителей РФ приведены данные об общем количестве объединений потребителей, созданных в Российской Федерации и являющихся членами СПРФ.

В настоящее время членами СПРФ являются 98 общественных объединений потребителей различных организационно-правовых форм, наибольшее их количество создано и действует на территории Центрального и Приволжского федеральных округов (27 и 25 соответственно).

В п. 2 комментируемой статьи определены овные права общественных объединений потребителей. Реализация данных прав напрямую подчинена уставным целям общественного объединения.

Представители общественных объединений потребителей приним активное участие в законопроектной деятельности. Формы такого участия определены, в частности, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утвержденном Постановлением ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности комитеты и комиссии ГД ФС РФ могут проводить парламентские слушания, конференции, совещания, круглые столы, семинары; представители общественных объединений могут быть приглашены на заседания комитетов и комиссий, заседания Государственной Думы для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам. В соответствии с требованиями федерального законодательства о техническом регулировании представители общественных объединений потребителей включся в экспертные комиссии по техническому регулированию, технические комитеты по стандартизации для осуществления экспертизы проектов технических регламентов и стандартов (ч. 9 ст. 9, ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ).

На важность широкой общественной дискуссии, в том числе при принятии всех законопроектов, ключевых государственных решений и стратегических планов, указал Президент РФ, обращаясь с Посланием к Федеральному Собранию РФ в 2013 г.. Президент РФ отметил необходимость т.н. "нулевого" чтения с участием НКО и других институтов гражданского общества и призвал Общественную палату, Совет по правам человека и другие общественные и правозащитные организации "активно включиться в подготовку правовой базы для такого гражданского участия".

В абз. 2 п. 2 комментируемой статьи определено право на осуществление экспертной оценки потребительских товаров и услуг. Предметом экспертизы выступ потребительские товары, работы и услуги, объектом экспертной оценки - их качество, безопасть, соответствие потребительских свойств установленным требованиям и заявленной информации о них.

Осуществлять независимую экспертизу в соответствии с решением Совета Союза потребителей РФ от 21.06.2005 вправе физическое лицо, аттестованное Экспертным советом Союза потребителей России и включенное в Реестр экспертов. Аттестация экспертов может проводиться обобщенно по определенным областям деятельности (промышленность, строительство, торговля, услуги и т.д.) и/или по определенным видам потребительских товаров, работ, услуг.

Независимая экспертиза на рынке товаров и услуг необходима потребителю в случае спора о причинах возникновения недостатков товара, о природе выявленного дефекта (производственный или эксплуатационный). Экспертная оценка факта наличия дефекта и его причин завершается составлением экспертного заключения, необходимого для реализации прав и распределения ответственности для всех субъектов потребительского рынка.

Вместе с тем на практике нередко возник сомнения в независимом характере такой экспертизы. Так, В.Р. Дворецкий полагает, что осуществление экспертизы общественным объединением, специально созданным для защиты прав потребителей, само по себе исключает даже возможность объективности при проведении экспертизы, т.к. экспертизу будет осуществлять одна из сторон спора. Однако мы не разделяем данную позицию, т.к. принцип независимости положен в ову любой экспертной деятельности, независимо от субъектов, ее осуществляющих.

Так, в Положении об эксперте Союза потребителей РФ в п. 4.5 определено, что "при проведении экспертизы эксперт независим, он не может находиться в какой-либо зависимости от организации или лица, заказавших экспертизу, сторон и других лиц, заинтересованных в исходе дела. Не допускается воздействие на эксперта со стороны судов, судей, органов дознания, следователей, прокуроров, а также иных государственных органов, организаций, объединений и отдельных лиц в целях получения заключения в пользу какой-либо из сторон или в интересах других лиц. Эксперт дает заключение, овываясь на результатах проведенных исследований в соответствии со своими специальными знаниями".

В абз. 3 п. 2 комментируемой статьи общественным объединениям предоставлено право на осуществление общественного контроля за соблюдением прав потребителей.

Вместе с тем в комментируемом Законе не определены понятие общественного контроля, овные цели и формы его осуществления, права, обязанности и ответственность субъектов общественного контроля. Во исполнение поручения Президента РФ о формировании правовой базы гражданского участия в реализации овных направлений государственной политики был подготовлен проект Федерального закона "Об общественном контроле в Российской Федерации", в ст. 4 которого определены овные термины и понятия, в том числе понятие общественного контроля и овных форм его осуществления. Согла законопроекту под общественным контролем предлагается рассматривать "деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля". К иным объектам общественного контроля в законопроекте относятся государственные и муниципальные организации и учреждения, общественные объединения и иные некоммерческие организации, а также коммерческие организации, деятельность которых затрагивает общественные интересы.

Общественный контроль может осуществляться в форме общественного мониторинга, экспертизы, слушания, обсуждения, проверки, расследования, публичного отчета руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Анализ комментируемого абзаца позволяет заключить, что общественные объединения потребителей в своей деятельности широко используют лишь отдельные из перечисленных форм общественного контроля, а именно общественные проверки и проведение общественных экспертиз. Данный вывод находит подтверждение в письме Роспотребнадзора от 29.06.2005 N 0100/4938-05-32 "О полномочиях общественных объединений потребителей". В письме указано, что отдельные общественные организации по защите прав потребителей в качестве единственного и приоритетного направления своей деятельности определяют контрольные функции, организуя проверки хозяйствующих субъектов по вопросам, не относящимся к их компетенции, превратно истолковывая при этом принципы общественного (негосударственного) контроля, положенные в ову комментируемой статьи. По мнению Роспотребнадзора, овными ошибками при проведении проверочных мероприятий представителями общественных объединений потребителей следует считать:

• требования о предъявлении субъектами предпринимательской деятельности трудовых договоров с работниками и их медицинских книжек;
• проверку соблюдения санитарных правил и норм;
• проверку наличия документов об образовании торговых работников, санитарно-эпидемиологических заключений и заключений Госпожнадзора;
• проверку правильности применения контрольно-кассовых машин;
• проверку наличия и порядка ведения журнала учета мероприятий по контролю, предусмотренного ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ, субъектами которого общественные организации не являются, и прочие.

Подобные факты, по мнению специалистов Роспотребнадзора, дискредитируют общественное движение потребителей и не способствуют ни росту его авторитета, ни взаимопониманию с предпринимательским корпусом.

Несмотря на то что законодательно статус субъектов общественного контроля не определен, анализ норм комментируемого абзаца ч. 2 данной статьи позволил нам выделить овные права общественных объединений потребителей как субъектов общественного контроля. Общественные объединения вправе:

• направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах выявленных ими нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов;
• участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей;
• требовать от изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) представление документов (выполнение действий), обязанность представления (выполнения) которых по требованию потребителя установлена законом.

В ст. ст. 8 - 11 комментируемого Закона определен характер предоставляемой потребителю информации. Изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя: фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес), режим работы, необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивую возможность их правильного выбора. Конкретные требования потребителя при обнаружении в товаре недостатков, нарушении исполнителем сроков выполнения работ (оказания услуг) определены соответственно в ст. ст. 18, 28 комментируемого Закона.

При проведении проверок общественные объединения потребителей руководствуются рекомендациями, утвержденными Советом Союза потребителей РФ. В рекомендациях определены цель и предмет проверки, методы и порядок ее организации, возможные варианты реализации результатов проверки. О фактах, выявленных в ходе проверки нарушений прав потребителей и норм действующего законодательства, составляется акт по форме, установленной общественным объединением. Данный акт, однако, будет рассматриваться всего лишь как форма фиксации свидетельских показаний о возможных нарушениях предпринимателя в сфере прав потребителей. И при рассмотрении такого документа судом он должен оцениваться наравне с показаниями свидетелей продавца.

Так, суд постановил, что составляемые общественными организациями - объединениями потребителей протоколы по факту выявленных нарушений не являются для суда абсолютными доказательствами, поскольку составляются негосударственными контролирующими органами, являются лишь формой фиксации свидетельских показаний лиц, их подписавших. Представленный акт не обладает признаками допустимости доказательств, поскольку бесспорных доказательств вручения акта уполномоченному ответчиком лицу, ознакомления его с актом ни сам акт, ни иные материалы дела не содержат (см. подробнее: Апелляционное определение Московского городского суда от 06.12.2013 по делу N 11-39612).

Распространение информации о правах потребителей, необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), иной информации, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей, в том числе через СМИ, по мнению специалистов Роспотребнадзора, должно являться приоритетным направлением деятельности общественного объединения потребителей (их ассоциаций и союзов). Информационная функция, возложенная на общественное объединение, наряду с его разъяснительной и просветительской работой призвана способствовать формированию более высокого уровня правовой грамотности граждан и оптимизации выбора ими соответствующих товаров (работ, услуг) в целях минимизации нарушений потребительских прав.

В абз. 5, 6 и 7 ч. 2 комментируемой статьи определены овные формы взаимодействия общественных объединений потребителей с государственными органами. Данные формы связаны с реализацией закрепленного в Конституции РФ права на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В качестве обращений рассматрився направленные в государственные органы (их должностным лицам) предложения, заявления или жалобы.

Предложение, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", является рекомендацией гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества и рассматривается в общем порядке. Общественные объединения потребителей вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти государственного надзора в области защиты прав потребителей со следующими предложениями:

• принять меры по повышению качества товаров (работ, услуг);
• приостановить производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг);
• отозвать с внутреннего рынка товары (работы, услуги), не соответствующие предъявляемым к ним и установленным законодательством РФ о техническом регулировании обязательным требованиям.

Порядок рассмотрения обращений граждан и их объединений в органах прокуратуры регламентируется Инструкцией, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации". Согла п. 1.3 Инструкции обращение, поданное в орган прокуратуры объединением граждан, рассматривается как индивидуальное и подлежит разрешению в общем порядке:

• в течение 3 дней с момента поступления в орган прокуратуры регистрируется;
• в течение 30 дней со дня регистрации - подлежит рассмотрению и разрешению. Если поступившее в орган прокуратуры обращение не требует дополнительного изучения и проверки, срок его разрешения сокращается до 15 дней.

Приказ Генеральной прокуратуры от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" обязывает прокуроров при реализации полномочий по надзору за законностью правовых актов взаимодействовать с общественными организациями и безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. Пункт 4.2 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" обязывает прокурора безотлагательно реагировать на незаконные правовые акты в форме принесения протеста, в случае его отклонения - обращаться в установленном порядке с заявлением в суд. Полномочия прокурора по опротестованию противоречащих закону правовых актов и признанию их в судебном порядке недействительными определены в ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1.

Еще одно направление взаимодействия может быть реализовано в рамках осуществления производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывие на наличие события административного правонарушения, рассматрився в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ в качестве повода к возбуждению дела об административном правонарушении.

Следовательно, направленный общественным объединением потребителей акт о выявленных в ходе общественной проверки нарушениях прав потребителей и/или требований действующего законодательства в орган государственного надзора (территориальный орган Роспотребнадзора, орган прокуратуры, иной субъект административной юрисдикции) является поводом к возбуждению производства по делу об административном правонарушении.

К примеру, в ходе проведенных в 2012 г. общественными организациями потребителей проверок соблюдения прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания населения было зафиксировано 10074 нарушения, большинство из которых заключалось в отсутствии или недостоверности информации (29,7%), реализации товаров ненадлежащего качества (28,5%), отсутствии сертификатов (13,8%). По результатам проверок, проведенных в 2012 г., уполномоченными органами государственного надзора было оштрафовано 19 предприятий на сумму 120 тыс. руб., 38 должностных лиц на сумму 150,5 тыс. руб..

Право на обращение в суды с заявлениями в защиту прав и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) могут реализовать общественные объединения потребителей, имеющие статус юридического лица (ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ). Указание на необходимость государственной регистрации общественного объединения для реализации рассматриваемого права имеется в п. 20 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17. При этом в Постановлении разъясняется, что в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей общественными объединениями могут быть заявлены лишь требования, целью которых является признание действий ответчика противоправными или прекращение противоправных действий ответчика.

Анализ результатов деятельности Союза потребителей РФ в 2012 г. свидетельствует о незначительном количестве составленных и поданных в суд исковых заявлений в интересах потребителей. Так, по данным отчетов 44 организаций, в 2012 г. по обращениям потребителей было составлено 9155 исковых заявлений, из которых судебным решением было завершено 2467.

За этот же период в целом по Российской Федерации в судах общей юрисдикции было рассмотрено 304864 дела о защите прав потребителей, в том числе 205207 - с удовлетворением заявленных требований.

Право участвовать в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасти товаров (работ, услуг) было предоставлено общественным объединениям потребителей Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Правила формирования и ведения государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.02.2013 N 129 "О государственном информационном ресурсе в области защиты прав потребителей" (вместе с Правилами формирования и ведения государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей).

Государственный информационный ресурс (далее - ГИР) представляет собой организованную совокупность документированной информации по вопросам защиты прав потребителей, качества и безопасти товаров (работ, услуг) и формируется в целях:

• распространения актуальной и достоверной информации по вопросам защиты прав потребителей, качества и безопасти товаров (работ, услуг), соблюдения требований технических регламентов;
• обеспечения свободного доступа всех заинтересованных лиц к данной информации;
• реализации права потребителей на просвещение в области защиты их прав.

Доступ к данному информационному ресурсу осуществляется через официальный сайт Роспотребнадзора по адресу http://rospotrebnadzor.ru, плата за пользование ресурсом не взимается. Обязательному размещению в ГИР подлежат сведения о наименовании общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), их местонахождении, об осуществляемой ими деятельности в области защиты прав потребителей и ее результатах.