Статья 40. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей

В комментируемой статье в качестве способа государственной защиты прав потребителей определен федеральный государственный надзор.

Федеральный государственный надзор в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" является одним из видов государственного надзора и осуществляется на всей территории Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Правительством РФ определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей (Положение о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 412, п. 3). Таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Отметим, что на Службу в соответствии с Положением о ней (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322) наряду с федеральным государственным надзором за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, возложены полномочия по осуществлению государственного надзора в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области потребительского рынка.

Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ (Положение о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 412, п. 1).

Согла Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой порядок - это "правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь; последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь...".

Вместе с тем анализ Положения позволяет утверждать, что сам порядок осуществления федерального государственного надзора в нем не определен. Как следует из содержания п. 8 Положения, сроки и последовательность административных процедур устанавлився административным регламентом, разрабатываемым и утверждаемым в соответствии с постановлением Правительства РФ. В рассматриваемом Положении приводится:

• перечень должностных лиц Роспотребнадзора, уполномоченных осуществлять федеральный государственный надзор (п. 4);
• овные формы осуществления федерального государственного надзора (п. 5) и мероприятия по его проведению (п. 7);
• права должностных лиц Роспотребнадзора (п. 10).

Таким образом, в Положении дословно воспроизведены ч. ч. 2, 3, 4 комментируемой статьи.

Анализ норм п. п. 2 и 4 комментируемой статьи позволяет определить последовательность процессуальных действий (административных процедур), реализуемых должностными лицами Роспотребнадзора при исполнении возложенной на Службу функции по федеральному государственному надзору в области защиты прав потребителей:

1. проверка соблюдения обязательных требований международных договоров Российской Федерации и законодательства РФ о защите прав потребителей, обязательных требований, обеспечивих безопасть товаров (работ, услуг).

В 2012 году территориальными органами Роспотребнадзора были проведены 147274 проверки (в 2011 году соответственно - 144478). Таким образом, общее количество проведенных проверок по сравнению с предыдущим годом увеличилось незначительно. Увеличение общего числа плановых проверок на 22% (2011 г. - 60445, 2012 г. - 73737) обусловлено, по мнению специалистов Роспотребнадзора, стабильной динамикой роста числа обращений потребителей на нарушения их прав в сферах розничной торговли, бытового обслуживания, туристских услуг, услуг связи, на финансовом рынке, в сфере жилищно-коммунальных услуг, а также сохраняющимся уровнем выявленных правонарушений;

1. выдача обязательных для исполнения предписаний (о прекращении нарушения прав потребителей; о прекращении нарушений обязательных требований и об их устранении) в том случае, если ответственность за нарушение не предусмотрена КоАП РФ с последующим проведением проверки их исполнения.

Так, в 2012 году по результатам проведенных проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере розничной торговли были выданы 37148 предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований;

1. возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, посягих на права потребителей (ст. 14.4, ч. 1 ст. 14.5, ст. ст. 14.7, 14.8, 14.15, 14.43 КоАП РФ).

В 2012 г. по фактам выявленных в ходе проверок нарушений обязательных требований законодательства должностными лицами Роспотребнадзора были возбуждены 151959 дел об административных правонарушениях, 16378 из которых были направлены для рассмотрения в суд. По итогам рассмотрения дел было вынесено 156671 постановление о привлечении к административной ответственности в виде предупреждения или административного штрафа на общую сумму почти 457 млн. руб. При этом средняя сумма административного штрафа составила около 3 тыс. руб., что объясняется невысоким уровнем штрафных санкций, предусмотренных нормами КоАП РФ, устанавливими ответственность за нарушения в области законодательства защиты прав потребителей.

Значительное количество постановлений о привлечении к административной ответственности (около 40% как в 2011 г., так и в 2012 г.) за нарушения прав потребителей было связано с несоблюдением требований правил продажи отдельных видов товаров, правил продажи по образцам, дистанционной торговли, а также правил оказания отдельных видов услуг (работ);

1. принятие административных мер принудительного характера (приостановление производства или реализации товаров; отзыв с внутреннего рынка или от потребителя товаров, не соответствующих обязательным требованиям). В первом случае имеется в виду применение предусмотренных КоАП РФ отдельных мер процессуально-обеспечительного характера, таких как изъятие, арест товаров, временный запрет деятельности юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Так, могут подлежать изъятию или аресту вещи, которые являются предметами административного правонарушения (например, пищевая продукция, материалы и изделия, не отвечие требованиям технических регламентов или иным обязательным требованиям).

Временный запрет деятельности может быть применен в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 14.4, 14.43 КоАП РФ, т.к. за данные нарушения возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности.

К примеру, после массового отравления жителей Республики Саха (Якутия) некачественной молочной продукцией ОАО "Якутский гормолзавод" Управлением Роспотребнадзора по республике было организовано изъятие небезопай продукции из розничной сети. Деятельность завода по решению суда была приостановлена на 90 суток;

1. направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы материалов для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением прав потребителей.

Так, по итогам 2012 г. в результате рассмотрения территориальными органами Роспотребнадзора письменных обращений граждан по вопросам защиты прав потребителей 65 материалов, связанных с нарушением обязательных требований, были направлены в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, 73 материала - направлены в правоохранительные органы по фактам выявленных нарушений в ходе проведенных проверок;

1. обращение в судебные органы с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей либо с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) или о прекращении их деятельности за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей.

Порядок осуществления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, организации и проведения проверок при осуществлении данного вида государственного надзора регламентируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Мероприятия по контролю (надзору) проводятся в соответствии с ежегодно утверждаемыми планами проведения проверок, периодичность которых не может быть чаще, чем один раз в три года.

Вместе с тем в целях контроля выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями ранее выданных предписаний, проведения ими мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан органом государственного контроля (надзора) может быть инициировано проведение внеплановой проверки. Однако сама возможность проведения такой проверки в настоящее время поставлена в зависимость от согласования с органом прокуратуры.

Напомним, что на многочисленные нарушения прав предпринимателей, "а порой и просто откровенный рэкет со стороны государственных структур" указывал в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ. В этом же Послании Президент РФ определил в качестве серьезной задачи проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства. Однако, несмотря на то, что начиная с 2003 года в стране взят курс на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (отметим, что данное направление и в настоящее время является одним из приоритетных), ситуация кардинально не изменилась. Видимо, поэтому защита прав хозяйствующих субъектов и свобод экономической деятельности, а также обеспечение гарантий при ее осуществлении является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности осуществляется не только за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора), но и по другим направлениям:

1. за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных и лицензионных процедур;
2. за исполнением законодательства при привлечении предпринимателей к административной ответственности;
3. за исполнением законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства.

При этом овной задачей органов прокуратуры при осуществлении надзора является выявление и устранение препятствий, меших развитию предпринимательства.

В целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности (и в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства) Президент РФ в мае 2008 года поручил Правительству РФ разработать и внести на рассмотрение в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривие целый комплекс мероприятий по защите прав хозяйствующих субъектов. Одной из таких мер являлось ограничение ований на проведение внеплановых проверок, а также возможность их проведения, во-первых, только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, и во-вторых, только по согласованию с прокурором субъекта РФ. Во исполнение Указа Президента РФ в декабре 2008 г. был принят Федеральный закон N 294-ФЗ, который вступил в силу с 01.05.2009, предоставивший органам прокуратуры дополнительные полномочия, реализуемые прокурорами в процессе организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Речь идет об обязательном согласовании с органом прокуратуры внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, в 2013 г. было отмечено снижение количества обращений контролирующих органов к прокурору за согласованием проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и снижение числа решений об отказе в согласовании проведения проверки. Это свидетельствует о более взвешенном подходе контролирующих и надзорных органов к реализации возложенных на них функций и об улучшении качества представляемых на согласование материалов.

Так, по итогам 2013 г. органы прокуратуры более чем в 39% случаях отказали в согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов. Наибольшее количество отказов прокурорами выносилось в связи с отсутствием ований для проведения проверок - 62% от общего количества, несоблюдение требований к оформлению решения органа контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки - 23,1%, отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя - 10,5%.

При этом, как свидетельствуют данные прокурорской практики, в проведении каждой второй проверки было отказано в овном по причине отсутствия ований для проведения проверок, необходимых документов, прилагаемых к заявлению и иных нарушений требований законодательства. Генеральная прокуратура РФ усматривает в этой тенденции "более взвешенный подход" государственных и муниципальных органов к реализации контрольно-надзорных функций и "эффективность принятого законодательства в сфере защиты предпринимательства".

Бесспорно, что совершенствование государственного контроля (надзора) в целом, в том числе и за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, необходимо и должно осуществляться с учетом целей и задач, стоящих перед реформой государственного управления. Вместе с тем возникает вопрос о целесообразности предоставления органам прокуратуры дополнительных и достаточно широких полномочий, которые, с одной стороны, способствуют защите прав предпринимателей, но в то же время могут привести к нарушению прав других менее защищенных субъектов (в частности, потребителей). Кроме того, не будем забывать о том, что прокуратура, осуществляя надзор за исполнением закона, не должна подменять другие надзорные органы.

В п. 5 комментируемой статьи определена одна из форм участия органов Роспотребнадзора в процессе рассмотрения дел о защите прав потребителей судом - вступление в процесс для дачи заключения в целях защиты прав потребителей. При этом законодателем предусмотрены три варианта вступления в процесс для дачи заключения:

1. специалисты Роспотребнадзора и его территориальных органов могут быть привлечены судом к участию в деле для дачи заключения.

Следуя буквальному толкованию нормы, закрепленной в ч. 5 комментируемой статьи, привлечение представителей Роспотребнадзора к участию в деле не является обязанностью суда. Следовательно, то обстоятельство, что Роспотребнадзор к участию в деле судом привлечен не был, не может являться ованием к отмене судебного решения (см.: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 25.01.2012 N 33-164/2012);

1. могут вступить в дело по собственной инициативе;
2. либо по инициативе лиц, участвующих в деле.

С 1 июля 2014 г. вступ в силу положения п. 5.1. комментируемой статьи, которая введена Федеральным законом от 21.12.2013 N 363-ФЗ. Данная норма уточняет сроки обжалования предписаний, выданных при осуществлении государственного надзора в области защиты прав потребителей. Таким образом, законодатель четко регламентирует, что такое предписание может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его выдачи. Немаловажным является и то, что данный пункт указывает, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение этого предписания приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

В п. 6 комментируемой статьи закреплено право Роспотребнадзора давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативно-правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

В подавляющем большинстве случаев разъяснения адресованы территориальным органам Роспотребнадзора и их должностным лицам. В качестве примера приведем письма Роспотребнадзора от 07.03.2006 N 0100/2473-06-32 "О разъяснении отдельных положений действующего законодательства", от 11.05.2010 N 01/7132-10-32 "Разъяснение по вопросу расширения круга проверок, для проведения которых обязательно согласование с органами прокуратуры", от 24.08.2012 N 01/9550-12-32 "О разъяснении отдельных положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (новая редакция)", от 17.12.2012 N 01/14439-12-32 "О порядке реализации отдельных надзорных полномочий в отношении дошкольных организаций".

Под разъяснением норм права в юридической энциклопедической литературе понимается деятельность определенных органов и лиц по обеспечению правильного и единообразного осуществления толкуемой нормы права. Официальное толкование осуществляется уполномоченным государственным органом, в нашем случае - Роспотребнадзором. Официальное разъяснение формулируется в специальном акте (как правило, в форме письма), который не будет носить характер нормативно-правового, поскольку не содержит правовых норм, а лишь устанавливает действительный смысл и сферу действия толкуемого нормативного акта или его отдельных положений.

В письме Роспотребнадзора от 26.12.2012 N 01/14992-12-27 "О применении разъяснений Роспотребнадзора" указано, что "издаваемые Роспотребнадзором официальные разъяснения, не создавая новых правовых норм, осуществляют уточнение и конкретизацию действующих актов в целях их реализации, являясь тем самым их составной частью, служащей важным средством правильного применения норм права путем устанавливаемых разъяснениями организационно-вспомогательных правил понимания и применения действующего законодательства. На овании изложенного... разъяснения Роспотребнадзора являются обязательными для применения территориальными органами Роспотребнадзора при осуществлении федерального государственного надзора".

В соответствии с Положением о Роспотребнадзоре Служба имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции (п. 6.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322). Разъяснения по различным вопросам применения законодательства в сфере защиты прав потребителей физические лица могут получить по телефону горячей линии или у специалистов консультационных пунктов и центров Роспотребнадзора.

В п. 7 комментируемой статьи определено, что государственный надзор за соответствием товаров требованиям безопасти, установленным техническими регламентами, кроме Роспотребнадзора, уполномочены осуществлять и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. При этом анализ ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ позволяет заключить, что государственный надзор за соблюдением требований технических регламентов осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральный государственный надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов возложен в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (п. 6 Постановления Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии"). В соответствии с абз. 2 п. 2 комментируемой статьи, п. 5 Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей содержание данного вида деятельности включает в себя организацию и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивим безопасть товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружей среды. Таким образом, реализация государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соответствием товаров требованиям безопасти, установленным техническими регламентами, одновременно возложена на два федеральных органа исполнительной власти - Росстандарт и Роспотребнадзор, при этом полномочия по надзору между органами не разграничены. Кроме того, считаем целесообразным внести следующие изменения в ч. 7 комментируемой статьи: слова "государственный надзор" заменить словами "федеральный государственный надзор", далее по тексту слово "также" исключить.

В п. 8 комментируемой статьи на Роспотребнадзор и иные уполномоченные федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность по формированию и ведению открытого и общедоступного государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей, качества и безопасти товаров (работ, услуг). Порядок формирования и ведения государственного информационного ресурса определен Постановлением Правительства РФ от 16.02.2013 N 129 "О государственном информационном ресурсе в области защиты прав потребителей". Открытость и общедоступность государственного информационного ресурса реализуется посредством свободного доступа к нему граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, других органов и организаций, иных заинтересованных лиц без каких-либо ограничений и взимания платы. Доступ к ресурсу обеспечивается через официальный сайт Роспотребнадзора в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу - http://rospotrebnadzor.ru. Характер размещаемых на ресурсе сведений определен в п. 6 Правил формирования и ведения государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.02.2013 N 129.